Burgerparticipatie in Borne

Borns Onderzoek Platform, november 2020

Inleiding

De gemeente Borne wil inzicht in de dynamiek van haar omgeving en inspelen op wat er in de gemeenschap leeft. Daaraast wil ze meer burgerparticipatie en om dat te bereiken heeft het college in 2015 twee initiatieven voorgesteld: interactief begroten en 2) het Borns Burgerpanel (de naam is later veranderd in het BornePanel). Eind 2020 maken we de balans op. Van interactief begroten is het vijf jaar na het voorstel nog niet gekomen. Het BornePanel is er wel en inmiddels zo'n 20 keer ingezet. De vragen die wij van het Borns Onderzoek Platform hierover zullen beantwoorden zijn:

Wat is burgerparticipatie? Hoe wenselijk is burgerparticipatie? In hoeverre kan een burgerpanel daaraan bijdragen?

Hoe betrouwbaar is het burgerpanel in Borne?

Welke opvolging heeft de gemeente Borne gegeven aan de uitkomsten van de peilingen?

Om deze vragen te beantwoorden zijn drie onderzoeken uitgevoerd. Om de eerste vragen te beantwoorden is een literatuuronderzoek uitgevoerd. Om de betrouwbaarheid van het burgerpanel te beoordelen is alle openbare informatie geanalyseerd en heeft er een gesprek plaatsgevonden met leden van de gemeente Borne en de onderzoekers van Kennispunt Twente. Tot slot hebben wij 16 uitkomsten uit vijf peilingen aan de gemeente Borne voorgelegd en haar gevraagd naar de politieke opvolging van die uitkomsten.

Theorie over burgerparticipatie

De grondlegger in het denken over burgerparticipatie is Arnstein die in 1969 'de ladder van burgerparticipatie' heeft bedacht en gepubliceerd. Het idee is dat er acht niveaus van burgerparticipatie of inspraak van de bevolking zijn.
 

Dit gaat van de 1) minste inspraak bij manipulatie, gevolgd door 2) gebruiken, 3) informeren, 4) consulteren, 5) samenwerken, 6) convenant, tot 7) mandaten geven. De meeste invloed van burgers staat bovenaan de ladder: 8) volledig burgerbestuur (Arnstein, 1969). Er is ook kritiek op deze simplificering van burgerparticipatie. Zo zouden er bijvoorbeeld meerdere stadia tegelijk actief kunnen zijn, ook binnen een bestuursorgaan (zie bijvoorbeeld Tritter en McCallum, 2006).

Onderzoeker Irvin heeft uiteengezet wat de voor- en nadelen van burgerparticipatie kunnen zijn voor zowel burger als voor de overheid. Hieronder een opsomming.

Voordelen voor burgers

• Kennisontwikkeling: burgers kunnen leren van ambtenaren én andersom
• Burgers kunnen beter bereiken wat ze willen voor hun leefomgeving
• Ontwikkeling van vaardigheden
• Patstellingen doorbreken
• Meer inspraak
• Beter beleid en betere implementatie van beleid.

Voordelen voor de overheid (gemeente)

• Kennisontwikkeling: ambtenaren leren van burgers én andersom
• Meer vertrouwen opbouwen en argwaan verminderen
• Strategische allianties ontwikkelen
• Breder gedragen beslissingen
• Patstellingen doorbreken
• Geschillen en bijkomende kosten voorkomen
• Beter beleid en betere implementatie van beleid

Nadelen voor burgers

• Tijdsinvestering
• Zinloosheid als er niets met inbreng wordt gedaan
• Slechte beslissingen als er te veel inspraak is van burgers met andere belangen

Nadelen voor de overheid (gemeente)

• Tijdsinvestering
• Kosten
• Kan averechts werken en argwaan aanjagen als inspraak niet meegenomen kan worden
• Minder besluitvaardigheid
• Risico op slechte besluiten met politieke gevolgen
• Minder budget voor andere projecten

Burgerparticipatie kan op diverse manieren worden vormgegeven. Fiorino (1990) was één van de grondleggers van het onderzoek naar burgerparticipatie en hij benoemde 30 jaar geleden de volgende vijf instrumenten: 1) publieke hoorzittingen (zoals inspreken bij gemeenteraadsvergaderingen, maar ook kan de gemeente debatten met burgers organiseren over actuele kwesties), 2) burgerinitiatieven (gemeente kan burgers om ideeën vragen, maar denk ook aan spontane ideeën die bij de gemeente gemeld worden, ook via de website), 3) vragenlijsten aan burgers (hierbij vraagt de gemeente een representatieve groep burgers, waarbij de burgers die een relatie hebben met het onderwerp vaker zullen reageren), 4) inspraak bij maken wetgeving(geselecteerde groep burgers wordt betrokken), en 5) burgerpanels (zoals het BornePanel; mensen betrokken bij de gemeente zullen zich vaker aanmelden).

Ten tijde van de publicatie van Fiorino (in 1990) stond het fenomeen sociale media nog in haar kinderschoenen. Shelley Boulianne heeft in 2015 een meta-analyse gedaan naar de rol van sociale media bij burgerparticipatie. Zij heeft 36 artikelen uit 11 verschillende landen bestudeerd en gekeken naar de relatie tussen activiteit op sociale media en burgerparticipatie (veel studies hebben gekeken naar jongeren of studenten). Uit dit onderzoek komen domeinen voor burgerparticipatie op sociale media naar voren, namelijk tijdens campagnetijd waarbij mensen opgeroepen worden om te stemmen, of om anderen aan te sporen om te stemmen of om daadwerkelijk een stem uit te brengen. Tevens kunnen sociale media worden gebruikt om protesten te faciliteren, bijvoorbeeld om petities te tekenen, demonstraties te organiseren, om zaken te boycotten of om media te bereiken. Ook ging een aantal studies in op de rol van sociale media bij burgeractivisme, zoals vrijwilligerswerk, donaties en activiteiten in de buurt zoals koffiekransjes).

De belangrijkste conclusie van deze meta-analyse is dat burgers en jongeren die actief zijn op sociale media, ook meer aan burgerparticipatie doen. Er is een positieve correlatie tussen burgerparticipatie en activiteit op sociale media. De causaliteit is niet duidelijk, het is dus niet zo dat het een het ander veroorzaakt, er is sprake van samenhang (Boulianne, 2015). Dit is relevant om te weten omdat je via sociale media dus juist een groep burgers kunt bereiken die het meest interessant is om te betrekken bij beleidskeuzes. Terwijl je dat vanuit ‘common sense’ wellicht juist niet zou verwachten.

In het onderzoek van Zhang et al (2010) wordt nóg een nuance aangebracht, namelijk er een relatie bestaat tussen activiteit op sociale media en burgerparticipatie, maar niet tussen gebruik van sociale media en politieke participatie.

BornePanel

Er is sprake van een toenemende behoefte vanuit burgers om 'mee te doen' (zie bijvoorbeeld de reacties op BorneBoeit). Burgers vinden het leuk om mee te doen, willen graag hun mening geven over onderwerpen die in de politiek spelen. Ook vanuit de raad is er een toenemende behoefte om de mening van de inwoners -snel- te peilen.

Bijkomend voordeel van burgerpanels is dat de doorlooptijd van een online enquête kort is. Resultaten komen snel binnen en kunnen ook snel worden verwerkt.

Volgens de website Bornepanel.nl is het panel 'een grote groep inwoners, die een aantal keer per jaar via internet een vragenlijst van de gemeente invult. Zo weet de gemeente wat inwoners vinden van het gemeentelijk beleid en welke ontwikkelingen er plaatsvinden in Borne. De resultaten gebruikt de gemeente bij het maken van beleid en het nemen van besluiten. Alle inwoners uit de gemeente Borne vanaf 18 jaar kunnen lid worden van het BornePanel…"

In 2015 is het BornePanel in een collegevoorstel geïntroduceerd en begin 2017 is het eerste onderzoek gepubliceerd. De eerste twee jaren is er een vast aantal onderzoeken uitgevoerd waarover met Kennispunt Twente contractuele afspraken waren gemaakt. Elke twee jaar wordt via het BornePanel data verzameld voor 'Waar staat je gemeente'.

De overige onderzoeken kunnen worden aangevraagd door de gemeente (-afdelingen), leden van de gemeenteraad of andere gremia. De aanvrager moet zelf voor financiering zorgen. De gemeente betaalt alleen de hostingkosten (aan Kennispunt Twente).

In het panel zitten (medio 2020) ongeveer 700 burgers, die zichzelf vrijwillig hebben aangemeld om hierin zitting te nemen. Qua aantal is dit representatief (de gemeente streeft naar 1.000 deelnemers). Qua samenstelling zijn er relatief minder jongeren, de verdeling qua geslacht is niet bekend en alle zes postcodegebieden zijn vertegenwoordigd (Hertme, Zenderen, buitengebied, Bornsche Maten, Bornse kern, en Stroom Esch). De groepen die ondervertegenwoordigd zijn, worden in de analyses gewogen. Dit betekent dat de stem van een respondent uit een kleine groep zwaarder weegt dan een stem van iemand uit een grote groep. Elk jaar wordt er een check gedaan of de panelleden nog steeds aan de criteria voldoen (en bijvoorbeeld niet uit Borne zijn weggegaan). Hiertoe wordt de Gemeentelijke Basis Administratie geraadpleegd. Ook als iemand lange tijd niet aan onderzoeken meedoet, krijgt deze persoon de vraag of hij/zij nog in het panel wil blijven. Bij grotere onderzoeken (oonder andere 'Waar staat mijn gemeente?') vindt er extra werving plaats via sociale media, zodat ook mensen buiten het panel hun mening kunnen geven.

Elk onderzoeksvoorstel moet via een formulier (Aanvraag raadpleging BornePanel) met een vast stramien (onderwerp, doel, terugkoppeling, kosten, inhoud) goedgekeurd worden door het College. Hierbij bewaakt de gemeente dat het duidelijk moet zijn wat er met de resultaten gaat gebeuren en dat de resultaten ook leidend zijn bij de latere opvolging.

De aanvrager stelt vragen op en levert ideeën aan voor de peiling. In samenspraak met Kennispunt Twente wordt de uiteindelijke vragenlijst gemaakt. Kennispunt Twente schrijft het verslag / factsheet van het onderzoek. Hier heeft de aanvrager géén inbreng in.

Panelleden krijgen terugkoppeling wat er met de resultaten van de peilingen is gebeurd. Ook krijgen ze een beknopt jaaroverzicht dat verstuurd wordt in de decembermaand.

Er zou een officiële evaluatie gehouden worden in 2017, maar die evaluatie is niet uitgevoerd.

Om de burger-overheidsparticipatie te bevorderen werkt Kennispunt Twente aan nieuwe initiatieven, zoals een poll op de site (dit zijn losse vragen, waarmee men een groter publiek hoopt te bereiken).

Aan het BornePanel als instrument worden uiteenlopende kwalificaties toegekend. Zo komt het voor dat ambtenaren of leden van de gemeenteraad de resultaten van het BornePanel in twijfel trekken of dat er vraagtekens worden gezet bij de onafhankelijkheid en betrouwbaarheid van het panel.

Kritieken die bijvoorbeeld geuit worden zijn dat burgerinitiatieven en andere participatievormen voornamelijk worden benut door hoger opgeleiden. Door gebrekkige representativiteit is het risico groot dat de wensen van meerderheden te veel buiten beschouwing blijven. Bij maatschappelijke participatie (in de vorm van vrijwilligerswerk) zijn vooral kerkgangers, hoger opgeleiden en ouderen vaker actief. Voor politieke participatie (in de vorm van opkomstgeneigdheid) geldt dat mannen, oudere en hoger opgeleide burgers meer geneigd zijn te gaan stemmen. Mannen zijn ook meer protest geneigd (Wennekers, Boelhouwer, van Campen, & Kullberg, 2019).

Om te onderzoeken wat de gemeente Borne heeft gedaan met de uitkomsten van het burgerpanel hebben wij een lijst met 16 concrete uitkomsten uit vijf verschillende peilingen aan de gemeente Borne voorgelegd en gevraagd wat de gemeente met deze uitkomsten heeft gedaan. Wij beoordelen de politieke opvolging als sterk uiteenlopend, waarbij het ook niet duidelijk is waarom bepaalde resultaten wel opvolging krijgen en andere resultaten juist niet.

We geven drie voorbeelden:

In het factsheet ‘Peiling onderhoud openbare ruimte en kapvergunningen’ heeft 44% van de burgers aangegeven het belangrijk te vinden dat er een lijst komt met bijzondere bomen die een hoge beschermstatus hebben. Volgens de gemeente is er een lijst met bijzondere bomen die een hogere beschermstatus hebben. Na invoering van het nieuwe beheerpakket, zal worden beoordeeld of de lijst ook digitaal benaderbaar is voor inwoners, zegt de gemeente.

Het is niet duidelijk of die lijst er is gekomen naar aanleiding van deze peiling, of dat de lijst al bestond. En dat ‘zal worden beoordeeld of de lijst ook digitaal benaderbaar wordt’ is een weinig concrete uitspraak.

In het factsheet ‘Hoe zou de Gemeente Borne haar geld moeten investeren?’ is een uitkomst dat de gemeente moet bezuinigen op het moderniseren en uitbreiden ‘t Wooldrik.

Dit dossier is teruggebracht naar de gemeenteraad en hier is vervolgens anders over besloten. Het resultaat van het BornePanel is niet opgevolgd, inmiddels is de uitbreiding van ’t Wooldrik in volle gang.

In het factsheet ‘Vuurwerkpeiling Bornepanel’ heeft 98% van de respondenten aangegeven voor streng straffen van vandalisme of illegaal vuurwerk te zijn. De gemeente heeft aangegeven dat politie en boa’s de afgelopen jaren extra hebben ingezet op illegaal vuurwerk. Verdachten zijn via het reguliere strafrecht aangepakt met bijbehorende straffen.

Ondanks dat het niet concreet is gemaakt dat deze inzet een gevolg is van de peiling, lijkt het er wel sterk op dat deze uitkomst in de praktijk een concrete opvolging heeft gekregen.

Onze peiling

Om te verkennen hoe de Bornse inwoners denken over burgerparticipatie in de gemeente Borne en over het BornePanel hebben wij begin december 2020 een korte peiling gedaan. Deze peiling heeft online gestaan van 6 t/m 14 december en is aangekondigd op BorneBoeit [1].

De online vragenlijst bestond uit drie vragen over het Bornepanel, acht vragen over burgerparticipatie in Borne, een rapportcijfer voor burgerparticipatie in Borne en twee open vragen over onderwerpen die de deelnemers goed of juist niet goed vinden gaan in Borne.

Aan onze peiling deden 149 mensen mee, waarvan 65% man, een mooie spreiding in leeftijd en verreweg de grootste deel woont 20 jaar of langer in Borne (66%). Ruim 2/3 is bekend met het BornePanel en van onze respondenten is 36% er ook lid van. Onze peiling is niet representatief en bevat relatief veel mensen die ook in het BornePanel zitten.

De deelnemers denken als volgt over burgerparticipatie in Borne:

Wij hebben gekeken of de antwoorden op de bovenstaande vragen verschillen tussen de mensen die hebben aangegeven lid te zijn van het BornePanel en de mensen die aangegeven hebben niet lid te zijn. De verschillen tussen de groepen zijn klein. Het valt op dat de trend zichtbaar is dat de leden van het BornePanel minder vertrouwen in de gemeente hebben (vraag 7: 3,2 versus 3,8), en dat zij het BornePanel ook nodig vinden (vraag 5: 1,8 versus 2,1). Bij de rest van de vragen zijn de verschillen tussen leden en niet-leden van het BornePanel verwaarloosbaar (kleiner dan 0,2).

Op de vraag 'Als u de 'burgerparticipatie' in de gemeente Borne een rapportcijfer moest geven, met welk cijfer zou u dit dan waarderen?' is het gemiddelde cijfer 5,0. Ook hier verschillen de leden van het BornePanel (5,4) met de niet-leden (4,8).

Tot slot zijn er twee open vragen gesteld over welke politieke besluiten, thema’s, onderwerpen de deelnemers positief en negatief zijn. Hier konden meerdere thema’s worden benoemd. In het tabel hieronder de resultaten van de meest genoemde onderwerpen.

Conclusies

Burgerparticipatie kent voordelen voor zowel bestuurders als burgers, mits de werkwijze transparant is en beide partijen constructief samenwerken. Als de gemeente de inspraak van burgers zou negeren, of alleen ‘voor de vorm’ een samenwerking opzet, dan zal het project negatief uitpakken en het vertrouwen in het publieke bestuur alleen maar afnemen. Het moet een samenwerking zijn van de lange termijn, over de grenzen van de politieke verkiezingen heen, en boven de partijen uit stijgend.

De gemeente Borne moet een duidelijke visie ontwikkelen over de mate van burgerparticipatie die zij wenselijk vindt. De uitgangspunten zoals geformuleerd in het collegevoorstel uit 2015 'inspelen op wat er in de gemeenschap leeft' en 'structurele samenwerking' en 'dialoog met de maatschappij' zijn niet concreet. Er is sprake van ambtelijk jargon. De visie moet structureel, transparant en oprecht worden vormgegeven. Waarbij zoveel mogelijk specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART) gewerkt moet worden.

Het BornePanel is een manier om burgerparticipatie (deels) te organiseren, maar het lijkt nu een lukraak gekozen instrument, waar geen degelijke visie aan ten grondslag ligt. Als instrument om meningen van burgers in kaart te brengen is het BornePanel geschikt en betrouwbaar. Als enige instrument om de burgerparticipatie in Borne vorm te geven is het BornePanel onvoldoende.

Wij beoordelen het BornePanel als een betrouwbaar en valide instrument om meningen van de Bornse inwoners te peilen, maar er kan nog wel wat verbeteren. Hieronder onze conclusies puntsgewijs:

1. Het BornePanel is een instrument dat bijdraagt aan burgerparticipatie, maar het is niet het enige instrument dat hieraan bijdraagt.
2. Volgens de theorie heeft een burgerpanel als kenmerk dat er vooral bij de gemeente betrokken inwoners deelnemen. Enerzijds is dit een nadeel omdat de minder betrokken burgers dus minder worden gehoord. Anderzijds is het misschien het best mogelijke. Als de gemeente de burgers zou bevragen (per vragenlijst of via inspraak-momenten) wanneer er specifieke vraagstukken liggen, dan reageren vooral de mensen met een sterke mening op dat vraagstuk. (Denk aan vraagstukken rondom windmolens, AZC’s of gemeentelijke uitgaven). De dynamiek die dan ontstaat is onbetrouwbaarder en meer gepolariseerd dan wanneer diezelfde vragen in een panel zouden worden behandeld, omdat in een panel niet persé mensen zitten met een sterke mening (positief of negatief) ten opzicht van een bepaald onderwerp.
3. Het BornePanel draagt niet bij aan de originele doelstelling om interactiever te begroten.
4. Het BornePanel is een betrouwbaar instrument om representatieve informatie te verzamelen onder de bewoners uit de gemeente Borne. Wij trekken deze conclusie omdat het aantal deelnemers (voldoende) representatief is voor het aantal inwoners (wij hebben dit vastgesteld met een power-analyse, een methode om te bepalen hoeveel deelnemers je moet hebben wij een populatie van bepaalde grootte), de samenstelling van het panel is ook (voldoende) representatief indien gekeken wordt naar de achtergronden en kenmerken van de deelnemers. Daar waar er sprake is van een ondervertegenwoordiging van kenmerken, dan wordt er een weging toegepast. Simpel gezegd: stemmen van kleine groepen tellen zwaarder. Dit is wetenschappelijk gezien een goede methode, waarbij wel bij elk onderzoek precies naar die wegingsfactoren gekeken moet worden (het is meer foutgevoelig dan niet wegen). Er is goed toezicht en controle op de leden van het panel en jaarlijks wordt het panel opgeschoond. De procedures rondom de aanvraag van een onderzoek, de opzet, de uitvoering en de rapportage zijn transparant en correct.
5. Bovenstaande aspecten staan onvoldoende duidelijk op de website van het BornePanel en dat komt niet ten goede aan het vertrouwen in het instrument.
6. Dat de aanvrager betrokken is bij het opstellen van de vragen is enerzijds goed omdat zo het juiste wordt gevraagd (validiteit), anderzijds zit daar ook een risico op (de schijn van) ongewenste inmenging. De huidige werkwijze heeft ook een financieel voordeel. Gedacht kan worden aan een meer transparant proces zoals dat ook duidelijk op de site beschreven staat. Vanuit de aanvrager een duidelijke briefing richting Kennispunt Twente, eventueel met daarin concrete vragen. Dan het opzetten van de meting door Kennispunt Twente en een finale check door de opdrachtgever. De huidige werkwijze kán bijdragen aan (onterecht) wantrouwen
7. Het is op zich goed dat de aanvragers moeten betalen voor een peiling. Wel dient er gezorgd te worden voor voldoende peilingen per jaar om het publiek en politiek draagvlak goed te houden en actieve panelleden te behouden. Een minimum van twee peilingen per jaar is aanbevelenswaardig.
8. De gemeente zegt dat ze de politieke opvolging van de resultaten van het BornePanel hoog in het vaandel heeft staan. Echter in de inleidende teksten die de panelleden krijgen, maar ook in de rapportages, zijn de doelen van de onderzoeken slechts zeer summier benoemd. Een duidelijke uitleg van de gevolgen zou het instrument veel beter maken en zelfs een ‘referendum-achtige’ invloed geven. Per vraag zou bijvoorbeeld aangegeven kunnen worden “Indien X% van de respondenten kiest voor antwoord A, dan gaat de gemeente de samenwerking met organisatie X beëindigen”. De politieke opvolging zou SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden) geformuleerd kunnen worden.
9. De spelregels staan niet op de site (wat volgens diezelfde spelregels wel zou moeten) en ook zitten er verschillen in de spelregels en de uitleg op de site (onder andere de leeftijd om deel te nemen: 15 versus 18).

Eindconclusies

• Het BornePanel draagt bij aan burgerparticipatie, maar is zeker niet het enige instrument dat de gemeente kan inzetten om dat doel te bereiken.
• Burgerparticipatie in Borne krijgt van de deelnemers aan onze (niet-representatieve) peiling een onvoldoende. Er is dus werk aan de winkel voor de gemeente om dit te verbeteren.
• Onderzoekstechnisch is het BornePanel betrouwbaar en geschikt om de mening van de Bornse burgers in kaart te brengen waarbij de wetenschappelijke borging door Kennispunt Twente goed is.
• Openlijke twijfel aan het BornePanel door politici is niet terecht en indien die twijfel er wel zou zijn moet dit niet geuit worden naar aanleiding van een concreet onderzoek.
• De precieze werking van het panel kan beter worden uitgelegd.
• In de onderzoeken (de introductie) én in de rapportages zou de politieke opvolging duidelijker, concreter en SMART moeten worden geformuleerd.
• De gemeente moet duidelijk zijn over wat er met de resultaten van een peiling gaat gebeuren (vooraf) én wat er achteraf ook mee gedaan is.
• Indien de gemeente de resultaten verkeerd of onvoldoende gebruikt, dan kan het BornePanel averechts werken en juist zorgen voor een grotere kloof tussen politiek en maatschappij.

Referenties

Arnstein, S. R. (1969). A Ladder Of Citizen Participation. Journal of the American Planning Association

35(4), 216-224.

Boulianne, S. (2015). Social media use and participation: a meta-analysis of current research. Information Communication and Society, 18(5), 524-538.

Fiorino, D. J. (1990). Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms. Science, Technology & Human Values, 15(2), 226-243.

Irvin, R. A. & Stansbury, J. (2004). Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the effort? Public Administration Review, 64(1), 55-65.

Tritter, J. Q., & McCallum, A. (2006). The snakes and ladders of user involvement: Moving beyond Arnstein. Health Policy, 76(2), 156-168.

Wennekers, Boelhouwer, van Campen, & Kullberg (2019). De sociale staat van Nederland 2019. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Zhang, W., Johnson, T. J., Seltzer, T., & Bichard, S. L. (2010). The revolution will be networked: The influence of social networking sites on political attitudes and behavior. Social Science Computer Review 28(1), 75-92.